《关于全面推行河长制的意见》政策解读
12月11日，经中央全面深化改革领导小组第28次会议审议通过，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》。国务院新闻办公室于2016年12月12日上午举行新闻发布会，水利部副部长周学文，水利部水资源司司长陈明忠、建设管理督察专员祖雷鸣，环保部水环境管理司司长张波介绍《意见》有关情况，回答记者提问，从《意见》出台的背景和意义、主要内容、总体要求、主要任务、保障措施、监督考核等方面进行了政策解读。
《意见》出台的背景和意义
江河湖泊具有重要的资源功能、生态功能和经济功能。近年来，各地积极采取措施，加强河湖治理、管理和保护，在防洪、供水、发电、航运、养殖等方面取得了显著的综合效益。但是随着经济社会快速发展，我国河湖管理保护出现了一些新问题，例如，一些地区入河湖污染物排放量居高不下，一些地方侵占河道、围垦湖泊、非法采砂现象时有发生。
党中央、国务院高度重视水安全和河湖管理保护工作。习近平总书记强调，保护江河湖泊，事关人民群众福祉，事关中华民族长远发展。李克强总理指出，江河湿地是大自然赐予人类的绿色财富，必须倍加珍惜。党的十八大以来，中央提出了一系列生态文明建设特别是制度建设的新理念、新思路、新举措。一些地区先行先试，在推行“河长制”方面进行了有益探索，形成了许多可复制、可推广的成功经验。在深入调研、总结地方经验的基础上，中央制定出台了《关于全面推行河长制的意见》。
《意见》体现了鲜明的问题导向，贯穿了绿色发展理念，明确了地方主体责任和河湖管理保护各项任务，具有坚实的实践基础，是水治理体制的重要创新，对于维护河湖健康生命、加强生态文明建设、实现经济社会可持续发展具有重要意义。
《意见》的主要内容
《意见》包括总体要求、主要任务和保障措施3个部分，共14条。主要内容包括：
(一)“河长制”的组织形式。《意见》提出全面建立省、市、县、乡四级河长体系。各省(自治区、直辖市)设立总河长，由党委或政府主要负责同志担任;各省(自治区、直辖市)行政区域内主要河湖设立河长，由省级负责同志担任;各河湖所在市、县、乡均分级分段设立河长，由同级负责同志担任。县级及以上河长设置相应的“河长制”办公室。
(二)河长的职责。各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，包括水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等，牵头组织对侵占河道、围垦湖泊、超标排污、非法采砂等突出问题进行清理整治，协调解决重大问题，对相关部门和下一级河长履职情况进行督导，对目标任务完成情况进行考核。各有关部门和单位按职责分工，协同推进各项工作。
(三)“河长制”工作的主要任务。“河长制”工作的主要任务包括六个方面：一是加强水资源保护，全面落实最严格水资源管理制度，严守“三条红线”;二是加强河湖水域岸线管理保护，严格水域、岸线等水生态空间管控，严禁侵占河道、围垦湖泊;三是加强水污染防治，统筹水上、岸上污染治理，排查入河湖污染源，优化入河排污口布局;四是加强水环境治理，保障饮用水水源安全，加大黑臭水体治理力度，实现河湖环境整洁优美、水清岸绿;五是加强水生态修复，依法划定河湖管理范围，强化山水林田湖系统治理;六是加强执法监管，严厉打击涉河湖违法行为。
(四)“河长制”的监督考核。《意见》提出，县级及以上河长负责组织对相应河湖下一级河长进行考核，考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。实行生态环境损害责任终身追究制，对造成生态环境损害的，严格按照有关规定追究责任。
落实《意见》将重点抓好三件事
“河长制”是非常重要的制度，《意见》出台体现了党中央、国务院对河湖管理保护的高度重视。这个《意见》有很强的针对性和可操作性。《意见》里规定了六个方面的主要任务。“河长制”落实的主体是地方党委和政府，作为全国河湖的主管机关，水利部将会同有关部门坚决落实中央的决策部署，责无旁贷。要抓好“河长制”的全面推行重点要抓好三件事：
第一，要细化、实化工作任务。水利部将会同环保部尽快制定出台贯彻落实《意见》的实施方案，指导各地抓紧编制工作方案，细化、实化工作任务。这个实施方案明天就和环保部一起联合印发。
第二，抓督促、检查。水利部要建立“河长制”的督导检查制度，定期对各个地方“河长制”实施情况开展专项督导检查。还建立了评估制度，2017年底要开展中期评估，2018年全面完成的时候要开展总结评估。
第三，抓考核、问责。一方面将督促各个地方加强监督考核，严格责任追究，另一方面水利部将把全面推行“河长制”纳入到最严格的水资源管理制度的考核，并且组织对各地全面推行“河长制”的情况进行监督和评估工作。
全面建立“河长制”关键要做到三个“一”
实行“河长制”的目的是为了贯彻新的发展理念，以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务，构建一种责任明确、协调有序、严格监管、保护有力的河湖管理保护机制，实现河湖功能的有序利用，提供制度的保障。做全面建立“河长制”，关键要做到三个“一”：
一是要有一个具体的工作方案。方案要把中央《意见》提出的工作目标进一步细化、实化。包括本地“河长制”的主要任务、组织形式、监督考核、保障措施等内容，并且要明确全省的总河长由谁担任，省内主要河流的河长由谁担任，要明确各项任务的时间表、路线图和阶段性目标。为此，首先要出台一个工作方案，要求省市县都要出台具体的工作方案。
二是要有一个完善的工作机制。“河长制”主要要突出地方党委政府的主体责任，强化部门之间的协调和配合，要有一套完善的工作机制，要明确一个牵头部门，要有一个河长办，明确相关的成员单位，同时明晰各个部门之间的分工，落实工作责任，搭建一个有效的工作平台。
三是要有一套管用的工作制度。全面推行“河长制”需要一套完整的制度体系，包括河长会议制度、信息共享制度、公众参与制度、监督检查制度、验收制度和考核问责与激励制度等一系列制度，总之，要有一套完整管用的制度。
最后“河长制”落实得好不好，关键还不在于有多少制度，也不在于出台的工作方案细不细，关键要看最后实施的效果好不好。就是要做到每条河湖有人管，管得住，管得好。
推行“河长制”对于落实水污染防治计划有重要意义
党中央、国务院着眼于治水的大局，做出了关于全面推行“河长制”的决策，对全面落实党中央、国务院关于生态文明建设、环境保护的总体要求和水污染行动计划具有十分重要的意义。
“河长制”是一种非常重要的决策创新、机制创新。通过“河长制”的推动，把党委政府的主体责任落到实处，而且把党委政府领导成员的责任也具体地落到实处了。通过这种责任的落实，领导成员都有各自的分工，大家会自觉地把环境保护、治水任务和各自分工有机结合起来，形成一个大的工作格局，把我国政治制度的优势在治水方面充分体现出来，就有利于攻坚克难。
水污染防治计划是面向未来三四十年，到2050年的国家水污染防治战略计划，明确了水污染防治的总体思路、目标任务、工作措施以及细化和分工，这是非常好的制度和机制的创新，必将有利于落实水污染防治计划。
推行“河长制”和落实水污染防治计划相结合的举措
环保部门推行“河长制”与落实水污染防治计划工作的举措，可概括为“一个落实、三个结合”：
一个落实，就是要按照中央关于全面建立省市县乡四级河长体系的要求，把“河长制”的建立和落实情况纳入中央环保督察。同时结合水十条实施情况的考核工作，强化信息公开、行政约谈和区域限批，切实推动各地切实落实环境保护的责任，全面落实“河长制”，这是在全面落实的方面可以推动的工作。
第一个结合是与依法治污有机结合。前不久国务院会议审议通过了《水污染防治法》修正草案，将提请全国人大审议，修正案将为水污染防治工作提供更加强有力的法律支撑。环保部门将会按照新环保法、水污染防治法等法律法规的要求，依法行政、严格执法，为全面推行“河长制”提供有力的法律保障。
第二个结合是与科学治污有机结合。国务院发布了《“十三五”生态环境保护规划》，以落实这个《规划》为抓手，以改善环境质量为核心。环保部门将会立足流域的每一个控制单元，来统筹建立污染防治、循环利用、生态保护的综合治理体系，把责任细化到每一个治污的主体。环保部还会指导各地科学的筛选项目，务实、具体、有力地推动流域环境质量逐年改善、持续进步。
第三个结合是与深化改革有机结合。按照党中央国务院的统一部署，环保部目前正在组织开展控制污染物排放许可制的改革，同时在部分流域探索建立按流域设置环境监管和行政执法机构的改革试点。环保部争取尽快形成一些可复制、可推广的经验模式，为全面推行“河长制”提供重要支撑和补充。
“河长制”有利于推动化工园区等产业的结构调整
“河长制”会把我国政治体制的优势发挥出来，有攻坚克难的作用。在水污染防治过程当中，遇到的一个很大的拦路虎，就是一些地方的产业结构比较重，布局也不够合理。当推动这些工作的时候，会遇到环境与发展两难的问题。如何统筹环境保护与经济发展、社会稳定，地方党委政府具有这方面的能力，所以当党委政府的责任落到实处，党委政府领导成员对每一个河段都负起责任来的时候，相信统筹经济、社会发展和环境保护，推动一些像化工园区产业的结构调整，优化布局，就会更加有利。
《意见》规定考核问责要重点解决的三个问题
各地实践表明，“河长制”能不能取得实效，其中很关键的一条就是考核是不是严格。考核的重点要解决好三个问题：
一是要解决好考核谁的问题。《意见》规定县级及以上的河长负责组织对相应河湖的下一级河长进行考核，就是谁考核谁的问题，在《意见》里说得非常清晰。
二是要解决考核什么的问题。主要是考核推行“河长制”的进展情况。《意见》规定的六大任务是不是落实了，推行“河长制”的成效怎么样，原来是黑臭的水体，通过推进“河长制”的一段时间的治理是不是见到实效了。但是由于各个地方河湖面临的主要问题各不相同，有的地方河湖面临的是侵占河湖比较厉害，有的面临的是排污量比较多，污染比较厉害，所以需要各个地方根据实际情况来制定具体的考核办法。考核办法要体现问题导向。
三是解决考核结果怎么用的问题。《意见》提出要把“河长制”的考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的一个重要依据，上一级组织部门对下一级组织部门的领导干部要考核，“河长制”是一个重要的依据。如果造成生态环境损害的，要严格按照有关规定追究相关责任人的责任，也就是追究河长的责任。
解决好这三个问题，这次“河长制”的实施，最后的考核一定能见到成效。
“河长制”将推进地方环境责任的落实
落实责任首先在于细化责任，国家《水污染防治行动计划》发布以后，环保部门做的第一件事就是与各省签订目标责任书，把水污染防治行动计划的目标任务、工作分工细化到各个地方。各个地方又参照国家的做法进一步细化到各个市、各个县，细化到基层，使每一级党委政府，每一个治污的责任主体都承担相应的责任。
按照中央的统一部署，环保部正在推进中央环境保护督察，对照各自的责任检查落实情况。一些地方有这样或者那样的问题，问题的背后是责任不够落实，对相应的地方包括有关人员就涉及到问责的问题。只要按照国家的有关法律法规，《水污染防治行动计划》的具体要求，把任务细化，通过“河长制”这样一个非常好的制度创新，进行良好的运转，再加上督察问责工作，计划一定会逐步落到实处。
“河长制”将推动水利和环保工作更好合作
“河长制”的实施没有改变原来部门之间的职责分工，原来是水利部门管的还是水利部门管，环保部门管的还是环保部门管，关键是搭建一个合作与协作的平台，在党委政府的统筹和统一领导下搭建这样一个平台。“河长制”实施以后，在中央层面，水利部跟环保部协商，将一起成立一个部际联席会议制度，一些重大的问题要提交这个部际联席会议进行协调。
水利和环保关于水量、水质的信息共享，前几年已经开始着手做这项工作。每年水利部门的水文站监测的水质数据，都向同级环保部门提供，能够做到信息共享，作为水污染防治的一个重要依据。涉及到一些水污染事件，比如一些突发的水污染事件，环保部门主导，水利部门配合，水利部主要做的，一是加强水质监测，二是加强工程的调度，来减少突发的水污染事件对经济社会的影响，这方面有很好的配合。“河长制”实施以后，水利和环保在水污染防治、水资源保护方面会合作得更好，合作得更顺畅，取得的效果会更好。
《意见》对河长的设置做出非常明确规定
《意见》中讲，各省、自治区、直辖市要设立总河长，这个总河长由省委书记或者省长来担任，并且各个省区的行政区域主要河湖要设立河长，这个河长由省级领导担任。同时这些河湖流经的市、县、乡也要分级分段来设立河长，这个河长由同级的负责同志担任，可以是党委负责同志，也可以是政府负责同志，有的是人大、政协的负责同志，都可以，但不能是部门负责的同志来担任。这是这次《意见》对河长的设立，对谁来担任河长做了非常具体和明确的规定。
“河长制”将推动河湖水域岸线保护利用管理工作
水利部一直非常重视河湖水域岸线的保护利用管理，主要开展了三方面工作：
一是对全国主要江河重要河段全部编制了水域岸线保护利用规划。比如说长江上，水利部会同交通运输部、国土资源部联合编制了《长江岸线保护和开发利用总体规划》，这个规划对整个长江干流进行分区管理，分为保护区、保留区、可开发利用区、控制利用区，并且保护区、保留区占到64.8%，充分体现了习近平总书记提出的“共抓大保护、不搞大开发”的理念。
二是加强河湖管理范围的划定，是河湖管理保护的基础性工作。现在水利部不只在全国全面推进这项工作，对于中央直属工程，想跟河长制开展同步推进，争取到2018年底基本完成河湖管理范围划定工作。
三是加强日常监管和综合执法，通过一系列的措施来加强河湖水域岸线的管理保护。
“河长制”将更好地保障最严格水资源管理制度落实到位
按照国务院部署，“十二五”期间，水利部门会同环保部、发改委等九个部门共同推进了最严格水资源管理制度的实施。从这几年推进情况看，效果非常明显。前一段水利部对“十二五”期末最严格水资源管理制度落实情况进行了考核，考核结果向社会进行了公告。总的来看，“三条红线”得到了有效管控，用水总量、用水效率和纳污控制指标都在“十二五”期间控制范围之内，各级责任也都明确落实到位。最严格的各项制度体系也都全部建立健全，全国从中央到地方层面一共建立100多项最严格水资源管理制度的管控制度。
这次中央出台河长制《意见》，对水资源保护、水污染防治、水环境治理等都提出了明确要求，作为河长制的主要任务，特别强调，要强化水功能区的监督管理，明确要根据水功能区的功能要求，对河湖水域空间，确定纳污容量，提出限排要求，把限排要求作为陆地上污染排放的重要依据，强化水功能区的管理，强化入河湖排污口的监管，这些要求跟最严格水资源管理制度、“三条红线”、总量控制、效率控制，特别是水功能区限制纳污控制的要求，以及入河湖排污口管理、饮用水水源地管理、取水管理等这些要求充分对接。应该说，这次河长制在落实三条红线管控上，内容很具体，任务也很明确，责任更加清晰、更加具体到位。河长制的制度要求从体制机制上能够更好地保障最严格水资源管理制度各项措施落实到位，
同时“十三五”在最严格水资源管理制度考核的时候，要把河长制落实情况纳入到最严格水资源管理制度的考核，做到有效对接。